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两个行政执法主体资格问题之我见
发布时间:2017-5-31 16:53:19    点击:3390次    [关闭本页]

两个行政执法主体资格问题之我见

濮阳市人民政府法制办公室  薛世方

在现实工作中,不少行政执法部门存在两个行政执法主体资格方面的认识误区,从而影响到行政执法的合法性。

误区一、部门下属事业单位应该以自己名义独立执法或者应该由行政部门委托执法。

国土、文广新、食药监、环保、质检、安监、农业畜牧等等部门,都有监察支队、执法支队、监督检验所等等各类实际承担行政执法任务的下属事业单位。

(一)有的部门认为下属事业单位是事业法人单位,应该独立承担法律责任,因此这个事业法人单位应该具有独立行政执法主体资格,就以事业法人单位自己的名义执法。

我认为,法人是民法范畴的概念,搬到行政法范畴来衡量是否具有行政执法主体资格是不能适用的。《民法总则》规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”,“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起,具有机关法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动”。法人,是衡量独立从事民事活动的标准,而非衡量独立从事行政执法的标准。在行政法范畴,没有以是否法人来确定行政机关具有行政执法主体资格的规定。如果这些事业法人单位(法定机构)欠了外债,这些事业法人单位是独立承担民事责任的民事主体,债权债务与上级部门无关。

(二)有的部门认为下属事业单位不是行政单位,是“其他组织”,不具有行政执法主体资格,于是就出具委托书,委托下属事业单位执法。依据是《中华人民共和国行政处罚法》的规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法规定条件的组织实施行政处罚”。

我认为,这是错误理解法律。委托执法,是依法行政大趋势下将逐步取消的,比《中华人民共和国行政处罚法》较晚出台的《中华人民共和国行政强制法》规定:“行政强制措施权不得委托”。况且《中华人民共和国行政处罚法》规定行政机关委托有关组织执法是设定有条件的,即“依照法律、法规或者规章的规定”。也就是说,法律、法规或者规章有设定某项执法权可以委托有关组织执法的,才可以委托执法,若部门所执行的法律、法规或者规章没有设定可以委托执法的权项,是不可以委托执法的。《中华人民共和国行政许可法》也设有同样条件:“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。”

受委托组织一般应是与委托部门不存在隶属关系的,若存在隶属关系就是同一个部门内部分工问题,不用委托。部门下属的事业单位一般都是承担管理公共事务职能的法定机构,是可以承担行政执法工作的,并非所有事业单位都不能承担行政执法工作。下属事业单位(承担行政职能的法定机构),不论是否独立核算,本身就是部门内设的组织,有的设立的目的就是专事行政执法工作,内设机构就应该以本部门名义执法,况且委托不委托都得以部门名义执法,执法主体都是本部门,根本没必要再搞违法的委托执法形式。

误区二、挂牌单位的行政执法主体是其他部门或者根本不存在执法主体。

由于政府行政编制精简,行政部门个数压缩,有的部门不再独立存在,只在其他部门挂牌合署办公。以宗教局为例,有的县是在政府办挂牌,有的县是在统战部挂牌。有些单位,且不说有没有明确专职负责宗教事务执法的人员,甚至认为宗教局不是独立单位,也就没有独立的执法主体资格,连宗教局公章也不刻制。遇到宗教事务必须下文件的时候,有的以政府办或统战部名义制发,有的干脆只出白文,不出红头不盖公章。挂牌成了名副其实的有其名无其实。

一合署办公就把执法主体资格理解没了,我不质疑这些单位不想作为,只想说不能这样理解执法主体资格问题。既然挂着宗教局的牌子,就要行使宗教局作为执法主体的职责。

要走出上述误区,就要对行政执法主体资格的认定有一个正确的认识。认定一个单位有无独立执法资格,只能以这个单位有无法律、法规授权为标准,即权责法定原则。

2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了依法行政的基本要求,其中权责统一要求“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段”。十八届四中全会《决定》也明确要求:“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。 权责法定要求用法律明确规定政府及其所属部门的职权和职责。权责法定的宗旨在于保障政府不越位、不错位、不缺位。职权法定意味着给政府及其所属部门权力来源于法律法规授权;职责法定意味着政府及其所属部门不履行或错误履行权力要被追究法律责任。也就是说,法律法规授权给这个政府部门或者组织(如公安机关下属交通管理部门)行使某些项行政权力,这个政府部门或者组织即具有行使某些项行政权力的独立行政执法主体资格。

综上,只要我们以权责法定来衡量,就能正确确认一个单位是否具有独立行政执法主体资格,才能做到不越位、不错位、不缺位,确保行政执法的合法性。

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